FCCs Ansatz für ATSC 3.0: Eine Verschiebung der Regulierungsmacht

Die Ankündigung der Federal Communications Commission (FCC) bezüglich ATSC 3.0 am 7. Oktober wirft Bedenken auf, nicht wegen dem, was sie vorschlägt, sondern wegen dem, was sie vermeidet zu entscheiden. Das Dokument offenbart eine grundlegende Herausforderung: die Unsicherheit der FCC, wie das für die öffentliche Nutzung bestimmte Spektrum effektiv reguliert werden kann. Die Abschaffung des obligatorischen Simulcastings, verbunden mit der Gewährung von Ermessen an die Rundfunkanstalten über Übergangszeitpläne, überträgt die Autorität über das öffentliche Spektrum im Wesentlichen von der Regulierungsbehörde auf private Lizenzinhaber. Dies steht im Gegensatz zu früheren Übergängen, bei denen die Kommission spezifische Fristen und technische Anforderungen definierte.

„Wir schlagen vor, den Sendern zu erlauben, weiterhin freiwillig von einem 1.0-Signal auf ein 3.0-Signal umzusteigen, während wir ihnen mehr Freiheit geben, die spezifischen Bedürfnisse ihrer lokalen Märkte zu bedienen“, erklärte die FCC. Dies setzt voraus, dass die Geschäftsentscheidungen einzelner Rundfunkanstalten automatisch mit dem öffentlichen Interesse übereinstimmen. Die Situation im Zusammenhang mit der Verschlüsselung deutet jedoch etwas anderes an. Die ATSC 3.0 Security Authority (A3SA), eine private Einrichtung, die von großen Netzwerken wie ABC, CBS, Fox, NBCUniversal und Univision gegründet wurde, verwaltet Digital Rights Management Systeme. Diese Systeme verhindern derzeit, dass einige zertifizierte NextGen TV-Geräte verschlüsselte Sendungen anzeigen. Die FCC räumt "Tausende von Kommentaren von Verbrauchern" bezüglich der Frustration ein, dass zuvor gekaufte Geräte möglicherweise nicht mehr für kostenloses, terrestrisches Fernsehen funktionieren.

Dies führt zu einer entscheidenden Frage: Qualifizieren sich verschlüsselte Sendungen, die eine proprietäre Entschlüsselung erfordern, als „Rundfunk“ gemäß der Anforderung des Communications Act, dass Sendungen „für den Empfang durch die Öffentlichkeit bestimmt“ sein müssen? In der Mitteilung heißt es: „Wir bitten um Stellungnahme dazu, ob das aktuelle 3.0-Verschlüsselungssystem, wie es von der A3SA verwaltet und von den Rundfunkanstalten implementiert wird, ‚Rundfunk‘ im Sinne des Communications Act darstellt.“ Wenn nicht, arbeiten Sender, die eine solche Verschlüsselung verwenden, möglicherweise nicht im Einklang mit ihren Lizenzen.

Public Knowledge, eine politische Denkfabrik, argumentiert: „Diese private Einrichtung, die von etablierten Rundfunkanstalten kontrolliert wird, würde kontrollieren, welche Geräte die öffentlichen Frequenzen nutzen können. Startups, Open-Source-Projekte und akademische Entwickler haben nicht die Ressourcen, um sich im A3SA-Zertifizierungsprozess zurechtzufinden, und viele werden einfach aus dem ATSC 3.0-Ökosystem ausgeschlossen.“ Der Ansatz der FCC, Kommentare einzuholen, anstatt Standards festzulegen, ermöglicht es dem aktuellen System, fortzubestehen, selbst wenn es seinen potenziellen Konflikt mit den gesetzlichen Anforderungen anerkennt.

Die Frage der Frequenzzuteilung folgt einem ähnlichen Muster. Die aktuellen Regeln verlangen von den Sendern, "mindestens ein kostenloses terrestrisches Videosignal zu übertragen", aber die verbesserte Kapazität von ATSC 3.0 ermöglicht es den Sendern, erhebliche Bandbreite für Datacasting und andere Nicht-Rundfunkdienste zu verwenden. Die American Television Alliance warnte, dass "NAB Regeln gefordert hat, die es den Sendern erlauben würden, mehr als 95 Prozent ihres Rundfunkspektrums für Nicht-Rundfunkdienste zu verwenden". Anstatt Mindestanforderungen für Rundfunkdienste festzulegen, "bittet die FCC um Stellungnahme dazu, ob NextGen TV-Sender verpflichtet werden sollen, einen bestimmten Teil ihres lizenzierten Spektrums für die Ausstrahlung von kostenlosen terrestrischen Videoprogrammen zu verwenden, nachdem sie auf 3.0 umgestiegen sind".

Dieser Ansatz behandelt Spektrumslizenzen eher wie Eigentumsrechte als wie temporäre Genehmigungen zur Erfüllung öffentlicher Zwecke. Der digitale Fernsehumstieg von 2009, der Spektrum für drahtloses Breitband freigab und spezifische Fristen sowie ein staatliches Subventionsprogramm beinhaltete, bietet einen deutlichen Kontrast. Dem aktuellen Verfahren fehlt eine vergleichbare Rechtfertigung im öffentlichen Interesse.

Die FCC stellt fest, dass "bis 2024 etwa 14 Millionen ATSC 3.0-fähige Fernsehgeräte und 300.000 externe Konverter verkauft wurden", während Nielsen schätzt, dass es landesweit 125 Millionen TV-Haushalte gibt. Dies bedeutet, dass nach acht Jahren freiwilliger Einführung weniger als 12 Prozent der Fernsehhaushalte über Geräte verfügen, die 3.0-Übertragungen empfangen können. Die Consumer Technology Association (CTA) glaubt, dass dies eine Marktreaktion widerspiegelt und erklärt: „Wenn sich die Rundfunkanstalten Sorgen um die Marktnachfrage nach ATSC 3.0-Tunern machen, müssen sie ihren Teil zur Verbraucheraufklärung und -förderung beitragen, anstatt ein Technologie-Mandat anzustreben.“ Die CTA stellte außerdem fest, dass vergleichbare Fernsehmodelle mit ATSC 3.0-Unterstützung durchschnittlich 157 US-Dollar mehr kosten als Modelle, die nur ATSC 1.0 unterstützen.

Die Kommission bittet um Stellungnahme dazu, ob ATSC 3.0-Tuner in allen neuen Fernsehempfängern vorgeschrieben werden sollen, und vergleicht dies mit dem Mandat für digitale Fernsehtuner aus dem Jahr 2002. Die Umstände sind jedoch unterschiedlich. Das frühere Mandat war mit einer festen Übergangsfrist verbunden, die sicherstellte, dass die Investitionen der Verbraucher nicht verloren gingen. Das aktuelle Verfahren lehnt obligatorische Umstellungstermine ausdrücklich ab und "bittet stattdessen um Stellungnahme dazu, ob es einen eventuellen Ausstieg aus dem 1.0-Rundfunk geben sollte". Dies führt zu einem Zirkelschluss: Die FCC erwägt, von den Verbrauchern den Kauf von Geräten für einen Rundfunkstandard zu verlangen, der das aktuelle System möglicherweise ersetzt oder auch nicht.

MVPD-Übertragungsfragen weisen eine ähnliche Mehrdeutigkeit auf. Die aktuellen Regeln erlauben nur die obligatorische Übertragung von ATSC 1.0-Signalen. Die Kommission bittet um Stellungnahme zur Ausweitung der Übertragungspflichten, während NCTA solche Anforderungen als "enorme technische Herausforderungen" und potenziell verfassungswidrige Belastungen bezeichnet. NCTA behauptet, dass die Neuverteilung von 3.0-Signalen von MVPDs den "Kauf und die Installation neuer Transcoder, Empfänger, Demultiplexer und Demodulatoren" erfordern würde, ohne spezifische Kostenschätzungen vorzulegen. Die FCC fordert detaillierte Informationen an, gibt aber nicht an, welches Kostenniveau unangemessen wäre oder welche öffentlichen Vorteile solche Anforderungen rechtfertigen würden.

Insgesamt verdeutlicht der Ansatz eine grundlegende Spannung in der Rundfunkregulierung. Lizenznehmer erhalten die exklusive Nutzung des öffentlichen Spektrums im Austausch für die Erfüllung von Verpflichtungen im öffentlichen Interesse. Der Rahmen der FCC behandelt diese Verpflichtungen jedoch als Einschränkungen, die minimiert werden müssen. Public Knowledge argumentiert, dass „viele der Arten von Diensten, die Rundfunkanstalten über ATSC 3.0 anbieten möchten, wie z. B. interaktive Funktionen, bereits über Online-Streaming-Plattformen verfügbar sind, auf denen Rundfunkanstalten frei sind, zu gleichen Bedingungen zu konkurrieren.“

Dies wirft die Frage auf, ob das Rundfunkspektrum weiterhin der beste Mechanismus für die von ATSC 3.0 ermöglichten Dienste ist oder ob diese Dienste auf Internetplattformen gehören. Die Unterstützung des Vorsitzenden Brendan Carr für den Übergang steht im Gegensatz zu dem Mangel an regulatorischer Sicherheit in der Mitteilung, die Sinclair Broadcasting und Pearl TV für wesentlich halten. Die LPTV Broadcasters Association bezeichnet die obligatorische Einführung von ATSC 3.0 als „Vetternwirtschaft vom Schlimmsten“ und warnt vor einer Wertübertragung von Verbrauchern und kleinen Rundfunkanstalten auf Patentinhaber. Frank Copsidas merkte an, dass ATSC 3.0 "auf einem Netz von Patenten basiert, die von einer Handvoll Unternehmen über Patentpools kontrolliert werden", wobei die Lizenzgebühren bis zu 6,75 US-Dollar pro Fernseheinheit betragen.

Die Abkehr der FCC von der Forderung nach einer „angemessenen und nichtdiskriminierenden“ Patentlizenzierung hat zu Konsequenzen geführt, darunter die Einstellung der Produktion von ATSC 3.0-kompatiblen Fernsehgeräten durch LG Electronics nach einer verlorenen Patentklage. Die FCC räumt ein, dass „überhöhte Gebühren oder Lizenzstreitigkeiten den Wettbewerb weiter einschränken könnten“, etabliert aber keine Durchsetzungsmechanismen.

Das Ergebnis ist eine maximale Flexibilität der Rundfunkanstalten, jedoch mit Kosten und Risiken für Verbraucher, Hersteller, kleine Rundfunkanstalten und MVPDs, ohne klare öffentliche Vorteile. Die Entscheidung der Kommission, das obligatorische Simulcasting abzuschaffen und gleichzeitig um Stellungnahme zu einem eventuellen Ausstieg aus 1.0 zu bitten, ermöglicht es einzelnen Sendern, die Marktteilnehmer zur Einführung neuer Technologien zu zwingen, ohne die Gewissheit einer universellen Einführung.

Die FCC vertraut darauf, dass die Marktdynamik sicherstellt, dass beliebte Programme weiterhin allgemein zugänglich bleiben. Verschlüsselungssysteme, die den Zugriff auf zertifizierten Geräten einschränken, deuten jedoch darauf hin, dass Marktanreize möglicherweise nicht mit dem universellen Zugriff übereinstimmen. Letztendlich verlagert die FCC politische Entscheidungen auf Marktverhandlungen und behandelt Rundfunklizenzen als flexible Vermögenswerte und nicht als bedingte Genehmigungen zur Erfüllung öffentlicher Bedürfnisse. Für diejenigen, die von dieser Verschiebung betroffen sind, lautet die Botschaft, Angelegenheiten durch Marktverhandlungen und nicht durch regulatorischen Schutz zu lösen.

Diese Verschiebung stellt eine Abkehr von dem Prinzip dar, dass das für den Rundfunk zugewiesene Spektrum Verpflichtungen zur Erbringung öffentlicher Dienstleistungen mit sich bringt. Die entscheidende Frage ist, ob Millionen von Menschen, die auf kostenloses terrestrisches Fernsehen angewiesen sind, einen sinnvollen Zugang behalten werden, wenn sich der Rundfunkstandard weiterentwickelt, oder ob dieser Zugang vom Kauf neuer Geräte und der Einholung der Genehmigung privater Unternehmen abhängig wird.