Der ATSC 3.0-Ansatz der FCC: Eine Verschiebung in der Frequenzregulierung?

Die Bekanntmachung der Federal Communications Commission (FCC) bezüglich ATSC 3.0 vom 7. Oktober fällt eher durch die Themen auf, die sie vermeidet, als durch die vorgeschlagenen Lösungen. Das Dokument unterstreicht ein Kernproblem: Die Kommission scheint unsicher, wie sie die für den öffentlichen Zugang vorgesehene Frequenznutzung regulieren soll. Durch die Aufhebung obligatorischer Simulcast-Anforderungen und die Erlaubnis für Rundfunkanstalten, über Übergangszeitpläne zu entscheiden, überträgt die FCC die Autorität über das öffentliche Spektrum im Wesentlichen von einer Regulierungsbehörde auf private Lizenzinhaber. Diese Strategie steht in deutlichem Kontrast zu früheren Rundfunkübergängen, bei denen die Kommission spezifische Fristen und technische Richtlinien festlegte, um ein klar definiertes Ergebnis zu erzielen.

Das Dokument besagt: "Wir schlagen vor, den Sendern zu erlauben, weiterhin freiwillig von einem 1.0-Signal auf ein 3.0-Signal umzusteigen, und ihnen gleichzeitig mehr Freiheit zu geben, die spezifischen Bedürfnisse ihrer lokalen Märkte zu bedienen." Diese Aussage geht davon aus, dass die von einzelnen Rundfunkanstalten getroffenen Geschäftsentscheidungen von Natur aus mit dem öffentlichen Interesse übereinstimmen werden. Die blosse Existenz des Verfahrens deutet jedoch auf etwas anderes hin. Nehmen wir zum Beispiel das Thema Verschlüsselung. Die ATSC 3.0 Security Authority (A3SA) - eine private Einrichtung, die von ABC, CBS, Fox, NBCUniversal und Univision gegründet wurde - verwaltet Digital Rights Management-Systeme, die derzeit verhindern, dass bestimmte NextGen TV-Geräte verschlüsselte Sendungen anzeigen. Die Kommission räumt ein, dass sie "Tausende von Kommentaren von Verbrauchern" erhalten hat, in denen Bedenken geäussert werden, dass zuvor gekaufte Geräte möglicherweise nicht mehr funktionieren, um kostenloses, terrestrisches Fernsehen zu empfangen. Dies wirft eine entscheidende Frage auf: Qualifizieren sich verschlüsselte Sendungen, die eine proprietäre Entschlüsselung erfordern, als "Rundfunk" im Sinne des Communications Act, der vorschreibt, dass Sendungen "für den Empfang durch die Öffentlichkeit bestimmt" sein müssen?

Die Mitteilung führt weiter aus: "Wir bitten um Stellungnahme dazu, ob das aktuelle 3.0-Verschlüsselungssystem, wie es von der A3SA verwaltet und von den Sendern implementiert wird, ein 'Rundfunk' im Sinne des Communications Act darstellt." Wenn verschlüsselte Übertragungen, die eine Zertifizierung durch eine private Gruppe benötigen, die gesetzliche Definition nicht erfüllen, arbeiten Sender, die eine solche Verschlüsselung verwenden, möglicherweise nicht in Übereinstimmung mit ihren Lizenzen. Laut Public Knowledge, einer politischen Denkfabrik, die sich auf Freiheit konzentriert, "würde diese private Einrichtung, die von etablierten Rundfunkanstalten kontrolliert wird, kontrollieren, welche Geräte die öffentlichen Frequenzen nutzen können. Startups, Open-Source-Projekte und akademische Entwickler haben nicht die Ressourcen, um sich im A3SA-Zertifizierungsprozess zurechtzufinden, und viele werden einfach aus dem ATSC 3.0-Ökosystem ausgeschlossen." Die Methode der FCC – Kommentare einzuholen, anstatt Standards festzulegen – ermöglicht die Fortsetzung des bestehenden Systems, selbst wenn sie dessen potenziellen Konflikt mit den gesetzlichen Anforderungen anerkennt. Dieses Muster wiederholt sich, wobei die Kommission wichtige politische Fragen identifiziert, ihre Lösung aber auf zukünftige Verfahren verschiebt.

Die Frage der Spektrumszuteilung folgt dem gleichen Muster. Die aktuellen Vorschriften verlangen von den Sendern, "mindestens ein kostenloses, terrestrisches Videosignal ohne direkte Kosten für die Zuschauer zu übertragen", aber die verbesserte Kapazität von ATSC 3.0 ermöglicht es den Sendern, erhebliche Bandbreite für Datacasting und andere Nicht-Rundfunkdienste zu verwenden. Die American Television Alliance warnte, dass "NAB Regeln gefordert hat, die es den Sendern erlauben würden, mehr als 95 Prozent ihres Rundfunkspektrums für Nicht-Rundfunkdienste zu verwenden." Anstatt Mindestanforderungen für Rundfunkdienste festzulegen, "bittet das Dokument um Stellungnahme dazu, ob NextGen TV-Sender verpflichtet werden sollen, einen bestimmten Teil ihres lizenzierten Spektrums für die Ausstrahlung von kostenlosen, terrestrischen Videoprogrammen zu verwenden, nachdem sie auf 3.0 umgestiegen sind." Dieser Ansatz behandelt Spektrumslizenzen eher wie Eigentumsrechte als wie vorübergehende Genehmigungen zur Erfüllung öffentlicher Zwecke. Der digitale Fernsehübergang von 2009 bietet ein gegensätzliches Beispiel. Dieser Übergang schuf Spektrum für drahtloses Breitband, brachte messbare öffentliche Vorteile und beinhaltete neben einem bundesweiten Subventionsprogramm auch spezifische Fristen.

Die Kommission stellt fest, dass "bis 2024 etwa 14 Millionen ATSC 3.0-fähige Fernsehgeräte und 300.000 externe Konverter verkauft wurden", während Nielsen die Zahl der TV-Haushalte landesweit auf 125 Millionen schätzt. Nach acht Jahren freiwilliger Einführung verfügen weniger als 12 Prozent der TV-Haushalte über Geräte, die 3.0-Übertragungen empfangen können. Die Consumer Technology Association (CTA) argumentiert, dass dies eine angemessene Marktreaktion widerspiegelt. "Wenn sich die Sender Sorgen um die Marktnachfrage nach ATSC 3.0-Tunern machen, müssen sie ihren Teil zur Aufklärung und Förderung der Verbraucher beitragen, anstatt ein Technologie-Mandat anzustreben", erklärte die CTA. Die Einzelhandelsanalyse der Organisation vom März 2025 ergab, dass vergleichbare Fernsehmodelle mit ATSC 3.0-Unterstützung durchschnittlich 157 US-Dollar mehr kosten als ATSC 1.0-Modelle. Die Kommission bittet um Stellungnahme dazu, ob ATSC 3.0-Tuner in allen neuen Fernsehempfängern vorgeschrieben werden sollen, und vergleicht dies mit ihrer Anforderung für digitale Fernsehtuner aus dem Jahr 2002.

Die Umstände sind jedoch wesentlich anders. Das frühere Mandat ging mit einer festen Übergangsfrist einher, die sicherstellte, dass die Investitionen der Verbraucher nicht verschwendet würden. Das aktuelle Verfahren lehnt obligatorische Umstellungstermine ausdrücklich ab und "bittet stattdessen um Stellungnahme dazu, ob es einen eventuellen Sunset für den 1.0-Rundfunk geben sollte." Dies führt zu einer Zirkularität... die Kommission erwägt, von den Verbrauchern den Kauf von Geräten für einen Rundfunkstandard zu verlangen, der das aktuelle System möglicherweise ersetzt oder auch nicht, abhängig von zukünftigen Verordnungen, die auf noch nicht eingereichten Kommentaren basieren. Die Fragen zur MVPD-Übertragung verdeutlichen eine ähnliche Mehrdeutigkeit. Die aktuellen Regeln erlauben die obligatorische Übertragung nur von ATSC 1.0-Signalen, was bedeutet, dass Sender, die ausschliesslich im 3.0-Format senden, keine Must-Carry-Rechte geltend machen können. Die Kommission bittet um Stellungnahme zur Ausweitung der Übertragungsverpflichtungen und weist gleichzeitig darauf hin, dass NCTA solche Anforderungen als "enorme technische Herausforderungen" und potenziell verfassungswidrige Belastungen bezeichnet.

NCTA erklärt, dass die Neuverteilung von 3.0-Signalen von MVPDs den "Kauf und die Installation neuer Transcoder, Empfänger, Demultiplexer und Demodulatoren" erfordern würde, liefert aber keine konkreten Kostenschätzungen. Die Kommission fordert detaillierte Informationen an, gibt aber nicht an, welches Kostenniveau als unzumutbar angesehen würde oder welche Vorteile für das öffentliche Interesse solche Anforderungen rechtfertigen würden. Insgesamt spiegelt der Ansatz eine grundlegende Spannung in der Rundfunkregulierung wider. Lizenznehmer erhalten die ausschliessliche Nutzung des öffentlichen Spektrums im Austausch für die Erfüllung von Verpflichtungen im öffentlichen Interesse, einschliesslich universellem Zugang, Lokalität und Notfallwarnungen. Der Rahmen der Kommission behandelt diese Verpflichtungen jedoch eher als Einschränkungen, die minimiert werden müssen, als als die primäre Rechtfertigung für die Spektrumszuteilung. "Der traditionelle Gesellschaftsvertrag des Rundfunks, bei dem die Sender die ausschliessliche Nutzung des Spektrums im Austausch für die Bereitstellung kostenloser Programme unter Erfüllung der Verpflichtungen im öffentlichen Interesse erhielten."

Public Knowledge argumentierte, dass "viele der Arten von Diensten, die Sender über ATSC 3.0 anbieten möchten, wie z. B. interaktive Funktionen, bereits über Online-Streaming-Plattformen verfügbar sind, wo Sender frei sind, zu gleichen Bedingungen zu konkurrieren." Dies verweist auf die Frage, die das Verfahren vermeidet: ob das Rundfunkspektrum weiterhin der geeignete Mechanismus für die von ATSC 3.0 ermöglichten Dienste ist oder ob solche Dienste auf Internetplattformen gehören, die nicht von exklusiven Spektrumszuteilungen abhängig sind. Die Blog-Nachricht von Chairman Brendan Carr vom 6. Oktober, in der er ATSC 3.0 als "die Zukunft des Rundfunks" bezeichnet, signalisiert Unterstützung für den Übergang. Die Mitteilung lehnt es jedoch ab, die regulatorische Sicherheit zu gewährleisten, die Sinclair Broadcasting und Pearl TV für wesentlich halten. Das Treffen von Sinclair mit Carr am 19. August betonte, dass "der beste Weg, die Verfügbarkeit von mehr Verbrauchergeräten zu fördern, darin besteht, Gewissheit über einen Sunset zu schaffen." Der Rahmen der Kommission schafft das Gegenteil.

Die LPTV Broadcasters Association bezeichnet die obligatorische Einführung von ATSC 3.0 als "Vetternwirtschaft vom Schlimmsten" und warnt davor, dass die Anforderungen Werte von Verbrauchern und kleinen Sendern auf Patentinhaber übertragen würden. Frank Copsidas, Präsident der Vereinigung, merkte an, dass ATSC 3.0 "auf einem Netz von Patenten aufgebaut ist, die von einer Handvoll Unternehmen über Patentpools kontrolliert werden", wobei die Lizenzgebühren bis zu 6,75 US-Dollar pro Fernseheinheit betragen. Die Abkehr der Kommission von der Forderung nach "angemessener und nichtdiskriminierender" Patentlizenzierung hat spürbare Folgen gehabt, darunter die Einstellung der Produktion von ATSC 3.0-kompatiblen Fernsehgeräten durch LG Electronics nach einem verlorenen Patentprozess. Das Dokument stellt fest, dass "übermässige Gebühren oder Lizenzstreitigkeiten den Wettbewerb weiter einschränken könnten" und erklärt, dass die Kommission "den Markt für ATSC 3.0 Standard Essential Patents weiterhin beobachtet", aber keine Durchsetzungsmechanismen einrichtet. Das Ergebnis maximiert die Flexibilität der Sender und verteilt gleichzeitig Kosten und Risiken auf Verbraucher, Hersteller, kleine Sender und MVPDs, ohne entsprechende öffentliche Vorteile zu schaffen.

Die Entscheidung der Kommission, die obligatorische Simulcast-Übertragung abzuschaffen und gleichzeitig um Stellungnahme zu einem eventuellen 1.0-Sunset zu bitten, schafft ein System, in dem einzelne Sender die Marktteilnehmer zwingen können, sich an neue Technologien anzupassen, ohne dass eine regulatorische Zusicherung besteht, dass die Technologie universell wird. Die Kommission erklärt, dass sie "vorläufig mit NAB übereinstimmt, dass die Marktdynamik wahrscheinlich sicherstellen wird, dass beliebte Programme weiterhin allgemein zugänglich bleiben." Verschlüsselungssysteme, die Sendungen auf zertifizierten Geräten unzugänglich machen, deuten jedoch darauf hin, dass Marktanreize möglicherweise nicht automatisch zu Ergebnissen führen, die mit dem universellen Zugang vereinbar sind. Der Ansatz der Kommission überträgt grundlegende politische Entscheidungen von Regulierungsverfahren auf Marktverhandlungen und behandelt Rundfunklizenzen als flexible Vermögenswerte und nicht als bedingte Genehmigungen zur Erfüllung öffentlicher Bedürfnisse.

Für Verbraucher, die verschlüsselte Sendungen nicht auf zuvor gekauften Geräten empfangen können, für Hersteller, die unsicher sind, ob sie in die ATSC 3.0-Produktion investieren sollen, für MVPDs, die mit Upgrade-Kosten konfrontiert sind, und für kleine Sender, die sich Sorgen über Zertifizierungskosten machen, ist die Botschaft klar: Klären Sie diese Angelegenheiten durch Marktverhandlungen und nicht durch regulatorischen Schutz. Dies mag eine kohärente Philosophie widerspiegeln, die darauf vertraut, dass die Marktkräfte zu effizienten Ergebnissen führen. Es stellt jedoch eine Abkehr von dem Prinzip dar, dass das für den Rundfunk zugewiesene Spektrum Verpflichtungen zur Erbringung öffentlicher Dienstleistungen mit sich bringt, deren Einhaltung durch die Aufsicht sichergestellt werden muss. Der ultimative Test wird sein, ob Millionen von Amerikanern, die auf kostenloses, terrestrisches Fernsehen angewiesen sind, einen sinnvollen Zugang behalten, wenn sich der Rundfunkstandard weiterentwickelt, oder ob dieser Zugang davon abhängt, dass sie neue Geräte kaufen und die Genehmigung von privaten Zertifizierungsstellen einholen.